مقاله حاضر به بررسی کمی و کیفی لایحه ی بودجه ی سال در چارچوب تعهدات دولت برای اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ و قانون اجرای آن می پردازد . مقاله نشان می دهد که لایحه بودجه سال از منظر تعهد به اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ از امتیاز پایینی برخوردار است و در نهایت، در صورتی که این لایحه به قانون تبدیل شود و به اجرا درآید، دولت در پایان سال در نقطه ای قرار می گیرد که به نسبت شروع سال، دورتر از خواسته های سیاستهای کلی اصل ۴۴ است. بحث در مورد سازگاری لایحه با قانون در دو بعد ماهوی و مقداری دسته بندی می شود.
لایحه بودجه سال همچنان با روح قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ناسازگاری ساختاری خود را حفظ کرده و تا حدودی هم گسترش داده است .اصول کلی قانون که باید در بودجه رعایت شود عبارتند از:
۱٫ اصلاح نظام حاکمیت دولت و کاهش تصدی گری ها در عرصه فعالیتهای اقتصادی.
۲٫ فعال سازی حضور بخش غیردولتی، شامل بخشهای خصوصی و تعاونی.
۳٫ ایجاد فضای رقابت و بهبود فضای کسب و کار.
۴٫ بهبود عملکرد بنگاههای باقی مانده در بخش دولتی با هدف توانمندسازی آنها.
۵٫ فعال کردن سازمان خصوصی سازی برای اجرای عملیات مربوط به واگذاریها، که سبب می شود مسئولیت اجرایی واگذاریها به سازمان خصوصی سازی سپرده شود.
به قاعده ی عرف برای نمایش سازگاری لایحه بودجه با این ساختار، باید نشان داده شود که در هر یک از محورها عملکرد لایحه پیشنهادی چگونه بوده است و آیا هم روندی ویژه ای بین وضعیت لایحه و خواسته های مطرح شده وجود دارد یا خیر. در بررسی سازگاری لازم است تحولاتی که طی چهار سال اخیر در گسترش دامنه ی حضور بخشهای غیردولتی در کشور رخ داده است، نیز، مد نظر قرار بگیرد.
در زیر وضعیت لایحه ی بودجه ی سال از نظر موارد بالا بررسی می شود:
- از لحاظ خارج کردن بنگاههای غیردولتی از بودجه ی دولت، در پیوست ۳ از لایحه ی بودجه، برخی از شرکتها با علامت * مشخص شده اند تا نشان داده شوند که این بنگاه ها نباید در فهرست بنگاههای دولتی قرار بگیرند. با وجود این، در سند لایحه ، هیچ برنامه ای برای واگذاری این گروه بنگاهها ارائه نشده است . فهرست بنگاههای سودده در سند به نسبت بزرگ است ولی فهرست کوچکی هم وجود دارد که شامل سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرف کنندگان، سازمان خبرگزاری جمهوری اسلامی ایران، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و شرکت سهامی کانون پرورشی کودکان و نوجوانان. از این فهرست فقط مورد آخر در گروه قابل واگذاری نام برده شده است. گذشته از این که عجیب به نظر می رسد که بنگاههایی مانند خبرگزاری جمهوری اسلامی و سازمان صدا و سیما، زیان ده باشند، زیان ده بودن کانون پرورشی و واگذارنشدن آن به بخش خصوصی، بسیار عجیب دیده می شود.
در فهرست دستگاههای اجرایی هم مواردی وجود دارد که دولتی ماندن آنها باید با ذکر دلیل مشخص شود ولی در سند لایحه بحثی در مورد آنها صورت نگرفته است . به عنوان مثال می توان به مؤسسه ی مطالعات و پژوهشهای بازرگانی، مؤسسه ی آموزش عالی علمی، کاربردی جهاد کشاورزی اشاره کرد.
در پیوست ۱ لایحه ی بودجه ی سال ، موارد متعددی از طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای در زمینه هایی وجود دارد که زمینه های خصوصی است و حضور دولت در آنها هیچ توجیهی ندارد. نظر به این که در قانون دولت از حضور در فعالیتهای این گروه و تملک داراییهای سرمایه ای مربوط به این فعالیتها، باز داشته شده است، وجود تعداد زیادی از این زمینه ها در سند لایحه ی بودجه، نشانه ای از بی توجهی به خواسته های قانون است.
- در مورد فعال سازی حضور بخش غیردولتی، در لایحه ی بودجه ی سال هیچ نشانه ای از بالابردن سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور در راستای سند ملی توسعه بخش تعاون قابل ردیابی نیست. نظر به این که بودجه هم هیچ سند مشخصی در ارتباط با عملکرد این بخش نداده است، نمی توان دید که چگونه دولت برای دستیابی به وضعیت بهبود بخش تعاون چه اقداماتی را انجام خواهد داد.
- در زمینه بهبود فضای کسب و کار، پرداخت زیان کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، در تضاد با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ است که خواستار آن شده است که هرجا بنگاه دولتی در زمینه ای که بخش خصوصی مجاز است فعال باشد، حضور بیابد، دولت نباید هیچ امتیازی به بخش دولتی بدهد.
در همین راستا در جزء ۴-۱ از بند ۱ ماده واحده آورده شده است که شرکت های گاز استانی تا سقف ۳۰ هزار میلیارد ریال از بانکهای کشور تأمین مالی کنند. وام دریافتی این شرکتها با تضمین وزارت نفت و پنج ساله است. این وضعیت نوعی تبعیض به نفع شرکتهای گاز است که فضای کسب و کار را به نفع این شرکت ها مطلوب می سازد.
این در حالی است که شرکتهای اخیر توانسته اند با گران کردن گاز، منابع سرشاری به دست آورند و کم و بیش همه این شرکتها از وضعیت زیاندهی به سوددهی رسیده اند. در تمام موارد هزینه ی این بنگاه ها افزایش مشهودی داشته است که هیچ نشانی از صرفه جویی و نگرانیهای بخش خصوصی در رفتار آنها دیده نمی شود.
- در مورد بهبود وضعیت بنگاههای باقی مانده در بخش دولتی هم هیچ سندی در لایحه ی بودجه وجود ندارد که نشان دهد حرکت بودجه در چه جهت بوده است و تا چه اندازه عملکرد هر یک از بنگاههای دولتی بهبود یافته است . با وجود این، کوچک شدن فهرست بنگاههای زیان ده نسبت به سال ۱۳۹۰ ، را می توان نشانه ای محدود از بهبود عملکرد دانست. قابل توجه است که بخش بزرگی از بنگاههایی که از زیان ده به سودده مبدل شده اند، بنگاههایی هستند که در چارچوب قانون هدفمندکردن یارانه ها، منابع مالی فراوانی را دریافت نموده اند.
به طور مشخص در این راستا باید به شرکتهای آب منطقه ای و شرکتهای گاز اشاره کرد. این موضوع خود نشانه ای است که آنچه تحت عنوان قانون هدفمندکردن یارانه ها اجراء شده است، سود سرشاری را عاید بنگاههایی ساخته است که محصولات یا خدمات آنها در قانون مذکور مطرح شده است.
به عبارت دیگر، قیمت کالاهایی مانند آب و گاز آن قدر گرانتر از واقع بوده است که بنگاههای عرضه کننده این کالاها، در همان نقطه ی شروع قانون، سودهای قابل ملاحظه کسب کرده اند. به عنوان مثال شرکت سهامی آب و برق خوزستان با ردیف ۲۱۴۵۰۰ در پیوست شماره سند بودجه، در قانون سال ۱۳۸۹ با درآمد ۳٫۹۶۳ هزار میلیارد ریال و هزینه ۴٫۸۷۵ هزار میلیارد ریال، در شمار شرکتهای زیان دهد ثبت شده بود. این شرکت در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ با درآمد و هزینه برابر ۶٫۵۵۰ هزار میلیارد ریال و لایحه بودجه سال با درآمد و هزینه برای ۷۹۱۵ میلیارد ریال، در فهرست بنگاههای سودده آورده شده است. بدون ترتید افزایش هزینه بنگا که ۴۷٫۶ درصد در طول این مدت بوده است، نمی تواند به دلیلی جز درامدهای سرشار ناشی از گران سازی بیش از حد قیمت آب برای مشترکان اتفاق افتاده باشد، وضعیت مشابهی در مورد سایر بنگاههایی که از فهرست بنگاههای زیان ده خارج شده اند، قابل ذکر است.
به طور خلاصه، از بعد ماهوی، لایحه ی بودجه ی سال ، هویتی دارد که با روح قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ سازگاری چندانی نشان نمی دهد. هیچ یک از چهار محور اصلی این قانون در لایحه ی بودجه ی سال مورد عنایت قرار نگرفته است و اصول کلی مطلوب از دیدگاه قانون، در لایحه نادیده گرفته شده است .
این وضعیت سبب شده است که محیط اقتصادی حاصل از اجرای لایحه، نتواند فضای مطلوبی شود که در آن دولت بسیاری از کارهای اجرایی و تصدی گری های خود را به بخش غیردولتی بسپارد و در نهایت خود کوچکتر و کارآمدتر شود.
سازگاری مقداری لایحه ی بودجه با خواسته های قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴
از بعد مقداری، سازگاری لایحه ی بودجه با قانون زمانی حاصل می شود که نشان داده شود ۱) لایحه توانسته است الزامات مالی مربوط به قانون را برآورده نماید و ۲) اندازه ی دولت در پایان سال بودجه ای، کوچکتر از اندازه ی دولت در نقطه شروع سال بودجه ای است . هر یک از دو موضوع به تفکیک در زیر بررسی می شود:
- برآوردن تعهدات مالی مربوط به قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ :
در این مورد در لایحه ی بودجه ی سال موارد متعددی دیده می شود که به نظر می رسد دولت تلاش کرده است الزامات مالی مربوط به قانون را برآورده سازد. با وجود این، نگاه دقیق تر نشان می دهد که این برداشت نخستین، به واقع، برداشتی نادرست است.
۱-۱ در قسمت ذ از جزء ۱-۱ از بند ۱ ماده ی واحده آورده شده است که به وزارت نفت اجازه داده می شود تا سقف ۵۰ هزار میلیارد ریال از سهام و اموال وزارت نفت و شرکتهای تابعه و وابسته به وزارت یادشده و یا منابع حاصل از واگذاری را صرف تسویه و تهاتر مطالبات و تعهدات مربوط به طرحهای نفت و گاز، شامل قراردادهای منعقده در سال نماید. این نوع فروش اموال، دولت را کوچک نمی کند و فقط نوعی تسویه ی کالایی به جای تسویه ی نقدی است.
۲-۱ در جزء ۴-۵ از بند ۴ ماده واحده آورده شده است که دولت اجازه دارد تا مبلغ ۲۰ هزار میلیارد ریال از اموال متعلق به دولت و شرکتهای دولتی یا منابع حاصل از واگذاری آن و سایر اموال و دارییها را به طور مستقیم بابت تأدیه ی مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی، دیون پیمانکاران و پاکسازی میادین مین به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح واگذار نماید. این مورد هم تسویه ی کالایی به جای تسویه ی نقدی است.
۳-۱ در جزء ۵-۲ از بند ۵ ماده واحده آورده شده است که دولت به هیأت امنای صندوق توسعه ملی اجازه می دهد تا ۲۰ درصد از منابع خود را صرف اعطای تسهیلات به بخشهای غیردولتی کنند. جالب است که دولت عنایت نکرده است که چنین دستوری غیرقانونی است زیرا صندوق توسعه ملی هیأت امنای خود را دارد و از دولت مستقل است. از این گذشته در همین صندوق توسعه ی ملی باید منابع را در اختیار بانک کشاورزی یا صندوق حمایت از توسعه سرمایه گذاری بخش کشاورزی قرار دهد. بنابراین دولت در واقع عملیات شبه بودجه ای در قالب رفتاری غیرقانونی را خواستار شده است که به هیچ عنوان واگذاری محسوب نمیشود. در همین مورد دولت از صندوق توسعهی ملی خواسته است که ۲۰ درصد دیگر از منابع صندوق را به صورت ریالی و ارزی به سایر بخشهای اقتصاد بدهد . در مورد بخشهای اخیر، شرط غیردولتی بودن هم قید نشده است. با این اوصاف خواستهی دولت، حتی با نادیده گرفتن غیرقانونیبودن خواسته، در جهت سیاستهای کلی اصل ۴۴ نیست.
۴-۱ در جزء ۲-۷ از بند ۷ ماده ی واحده آورده شده است که کارگروههایی متشکل از استاندار، معاون برنامه ریزی استاندار و رؤسای واحدهای استانی وزارتخانه های صنعت، معدن و تجارت؛ امور اقتصادی و دارایی؛ جهاد کشاورزی؛ و تعاون، کار و رفاه اجتماعی، با تأیید هیأت مدیرهی بانکها، بدهیهای وصول نشده ی اشخاص حقیقی و حقوقی را تجدیدقسطبندی کنند. نظر به این که هویت این اشخاص میتواند دولتی هم باشد، روال کار را نمیتوان با قاطعیت به نفع بخش غیردولتی دانست، به ویژه آن که تأیید شده است که بدهیهای کلان مد نظر است . درهر صورت دستور از نظر اجرایی خلاف است زیرا کارگروه نامبرده هیچ نوع حاکمیتی بر بنگاه، به عنوان یک سازمان دارای سهامدار، ندارند.
۵-۱ در جزء ۸-۱ از بند ۸ ماده واحده آمده است که در اجر ای بندهای (۱) و(۳) از ماده ( ۲۸ ) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، الف ) بانک مرکزی به منظور افزایش سهم تسهیلات ارزی بخش غیردولتی، مبلغ ۵ میلیارد دلار در بانکهای عامل یا بانکهای خارجی سپرده گذاری کند و ب) وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلفند دستکم ۱۰ میلیارد دلار خط اعتباری برای تأمین مالی سرمایه گذاریهای بخشهای غیردولتی از خارج از کشور فراهم نمایند. با
وجود این، در جزء ۸-۳ از این بند آمده است که شهرداری اصفهان و سازمان تعاون روستایی بتوانند تا سقف مبلغ ۱٫۳ هزار میلیارد ریال از منابع بند ۸ دریافت کنند.این مبلغ به روایتی بسیار فراتر از وجهی است که در جزء ۸-۱ تأمین شده است.
۶-۱ در جزء ۸-۲ بند ۸ از ماده واحده آمده است که دولت و دستگاههای اجرایی اجازه دارند سهام و سهم الشرکهی قابلواگذاری متعلق به دولت و شرکتهای دولتی یا منابع حاصل از واگذاری آن و یا سایر اموال و دارایی ها را به طور مستقیم بابت تأدیه مطالبات و تعهدات اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیردولتی و خصوصی، بپردازند. این حکم نیز گامی در جهت کوچککردن دولت ندارد زیرا تسویه حساب غیرنقدی است.
۷-۱ وضعیت مشابهی در جزء ۸-۴ وجود دارد که باز هم گروههای مختلف دولت بابت تسویه بدهیهای خود حق دارند اموال دولتی را ارائه نمایند . این حکم هم به کوچک شدن دولت و اجرای خواسته سیاستهای کلی اصل ۴۴ منجر نمی شود. به ویژه در قسمت چ از این جزء، هدف از فروش داراییها تبدیل آنها به داراییهای دولتی دیگر است.
۸-۱ در قسمت ح از همین جزء مجوزی برای فروش طرحهای نیمه تمام دولتی به بخش خصوصی و تعاونی داده شده است تا پول آن دولت مواردی دیگر از طرحهای نیمه تمام را تکمیل کند. حاصل اجرای این حکم که، برخلاف قوانین صریح بودجه ای، مقدار آن نیز نامشخص است، اندازهی دولت را تغییر نمیدهد و فقط سبب میشود که بار تعهدات اعلام نشده دولت کوچکتر بشود.
۹-۱ موضوع جزء ۸-۵ از بند ۸ ماده واحده نیز در واقع فقط تخصیص وجه دریافتی حاصل از معاملهی دولت با بخش دولتی (خرید سهام بانک صنعت و معدن توسط سازمان گسترش) برای یک فعالیت خاص دولت (هزینه کردن برای مناطق محروم) است و به هیچ وجه به قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مربوط نمیشود.
۱۰-۱ در جزء ۸-۹ آورده شده است که کلیه شرکتهای دولتی موضوع ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و نیز شرکتهای دولتی مو ضوع بند ۳ از ماده ۱۸ قانون اصلاح موادی از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، مشمول مقررات مواد ( ۳۱)، (۳۹ ) و ( ۷۶ ) قانون محاسبات هستند. این حکم نیز گامی عملی در جهت اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ برنداشته است.
در جزء ۸-۱۰ دولت تا سقف ۵۰ هزار میلیارد ریال منابع مالی مورد نیاز خود را از محل فروش اموال و با اعلام صریح نقض ماده ( ۲۸ ) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ، تأمین میکند.
۱۲-۱ در جزء ۹-۱ از بند ۹ ماده واحده، ۵۰۰ میلیارد ریال از اموال دولت برای انجام فعالیت دولتی فروخته می شود.
۱۳-۱ در جزء ۹-۳ از بند ۹ ماده واحده، به بانکها حکم شده است که ۴۰ هزار میلیارد ریال به کارخانجات آرد و بخش خصوصی فعال در زمینه کشاورزی بپردازند.
۱۴-۱ موارد متعدد دیگری هم وجود دارد که با دستورهای مشابه بدهیهای دولت با فروش اموال دولت تسویه شده است ولی در هیچ مورد تضمینی نیست که بار بدهی دولت به بخش خصوصی کاهش داده شود یا دولت کوچکتر شود.
۱۵-۱ در احکام لایحهی بودجه هیچ برنامهی مشخص و زمانبندیشده ای برای فروش واحدهای خارج از حوزهی مجاز دولت و واگذاری آنها به بخشهای غیردولتی ذکرنشده است.
- از نظر اندازه دولت لازم است به موارد زیر عنایت شود:
۱-۲ در لایحه ارقام کلانی از قلم افتاده است که به عنوان مثال میتوان به نقل و انتقالات مربوط به قانون هدفمندکردن یارانه ها، موارد متعدد تسویه انواع بدهیهای دولت با فروش داراییها و نقل و انتقالات و استفاده از منابع بدون سقف یا درج نشده در سند لایحه اشاره کرد که همهی این ارقام سبب میشود ابعاد بودجه پیشنهادی برای سال به مراتب بزرگتر از بودجه ی مصوب سال ۱۳۹۰ باشد . به این ترتیب مجموعهی دولت به هیچ عنوان، چه در سطح دولت و چه در سطح بخش دولتی، درسال کوچکتر از سال ۱۳۹۰ نشده است.
با عنایت به این موارد، دولت در لایحه پیشنهادی خود، از نظر کمی ابعاد دولت را کوچک نمیکند و وضعیت بخش غیردولتی را در کشور، بهبود نمی بخشد . با این اوصاف، میتوان گفت که لایحه بودجه سال از موضوع اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ بدون تعهد گذر میکند.
*عضو هیات علمی مرکز مطالعات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام
/۳۱۲۲۲
دانلود
خبرآنلاین