انطباق لایحه بودجه سال با اهداف و انتظاراتی که در قانون برنامه پنجم برای بخش کشاورزی پیش بینی گردیده است ، در این مقاله مورد بررسی قرار گرفته است.
برنامه پنجم از سال ۱۳۹۰ آغاز شد و سعی گردید با پیش بینی اهداف متعدد و تا حدودی بلندپروازانه نظیر رشد سالانه ۷ درصد ارزش افزوده بخش کشاورزی، نیل به خودکفایی در تولید محصولات اساسی، ارتقاء مدیریت فنی، برون سپاری و خصوصی سازی، نوسازی ناوگان ماشین و افزایش میزان حمایت از بخش کشاورزی به میزان ۳۵ درصد ارزش تولید، بخشی از عدم توفیقات برنامه چهارم جبران گردد.
اگرچه مقایسه اعتبارات پیش بینی شده در لایحه سال با قانون بودجه مصوب سال ۱۳۹۰ حاکی از رشد اعتبارات بخش کشاورزی طی دو سال مذکور است، لیکن مقایسه اعتبارات لایحه ۹۱ با اعتبارات مصوب سال ۸۸ و ۸۹ حاکی از عدم توجه به نیازهای بخش کشاورزی در تحقق اهداف مورد انتظار در برنامه و نومیدی به تحقق اهداف سند چشم انداز را نشان می دهد . زیرا رشد اعتبارات با احتساب نرخ رسمی تورم و عقب ماندگی ها و نارسایی های بخش کشاورزی، نه تنها پاسخ رفع آنها نمی باشد، بلکه می توان گفت که میزان اعتبارات پیش بینی شده در لایحه عموماً مشابه مقادیر سال های برنامه چهارم می باشد که این برنامه توفیقی در تحقق اهداف مورد انتظار را نداشت و لذا از هم اکنون می توان نسبت به تحقق اهداف برنامه پنجم نیز تردید داشت.
از طرفی اثری از برخی اهداف مورد اشاره در قانون برنامه پنجم نظیر نوسازی ناوگان ماشین های کشاورزی و افزایش حمایت از بخش کشاورزی به میزان ۳۵ درصد تولید نیز در لایحه بودجه ۹۱ دیده نمی شود.
رشد ارزش افزوده پیش بینی شده برنامه پنجم ۵ درصد در سال و برای برنامه چهارم ۷ درصد در سال پیش بینی شده است . اگرچه گزارش های اقتصادی رسمی نسبت به سال های برنامه چهارم ارائه نشده است لیکن طبق گزارش رسمی وزارت جهاد کشاورزی رشد تولیدات محصولات کشاورزی حدود ۲۵ درصد پیش بینی شده برنامه تحقق یافته است و چنانچه افزایش تولیدات تشکیل دهنده اهداف برنامه بخش کشاورزی بدانیم برنامه در تحقق اهداف خود ناموفق بوده است.
اعتبارات مصوب فصل کشاورزی و منابع طبیعی طی سال های ۸۸ لغایت ۹۰ و پیش بینی شده در لایحه سال به تفکیک موارد هزینه و تملک دارایی ها حاکی است که اعتبارات پیش بینی شده در لایحه سال ۹۱ نسبت به سال های قبل با احتساب تورم و آثار ناشی از اجرای قانون هدفمند نمودن یارانه ها از رشد مناسب برخوردار نیست.
اعتبارات فصل کشاورزی که سال ۸۸ جمعا ۱۷۸۴۸ میلیارد ریال بوده است با ۱۹ درصدرشد در سال ۸۹ به مقدار ۲۱۲۵۵ میلیارد ریال افزایش یافته و با رشد حدود ۲۳ درصدبه مبلغ ۲۶۰۹۶ میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۹۱ به مبلغ کل ۳۱۴۰۶ میلیارد ریال افزایش یافته است که نسبت به سال ۸۹، ۴۸ درصد رشد و نسبت به سال ۹۰ ، مقدار ۲۰ درصد افزایش نشان می دهد.
افزایش های مذکور تنها در حد تورم های سالانه می باشد و از این بابت نشان دهنده توجه دولت به اعتبارات بخش کشاورزی نمی باشد و در کل اعتبارات کشور (کل مصارف دولت) تنها ۲ درصد سهم آن به کشاورزی اختصاص یافته است . از این سهم، سهم اعتبارات تملک دارایی بخش کشاورزی با پیش بینی مبلغ ۱۶۶۲۶ میلیارد ریال ۴,۳ درصد کل اعتبارات تملک دارایی کشور و در قسمت هزینه ای نیز با پیش بینی مبلغ ۱۲۸۹۱ میلیارد ریال، تنها حدود ۱,۲۵ درصد کل اعتبارات به بخش کشاورزی اختصاص یافته است.
بدین ترتیب ملاحظه می شود که بودجه پیشنهادی فصل کشاورزی حدود ۲ درصد بودجه دولت است و این در شرایطی است که بیش از ۲۲ درصد جمعیت شاغل در این بخش هستند و بیش از ۱۲ درصد تولید ناخالص داخلی را در بخش کشاورزی تامین می کند و بخش کشاورزی علاوه بر وظیفه حمایت از افزایش تولید وظیفه حاکمیتی حفاظت از منابع طبیعی کشور (جنگ ل ها، مراتع و خاک ) را نیز عهده دار می باشد.
با کنار هم گذاشتن اطلاعات فوق می توان استدلال کرد که موضوع کم توجهی به سرمایه گذاری در بخش کشاورزی که در سال های برنامه چهارم استمرار داشت در برنامه پنجم نیز نه تنها افزایش نیافته بلکه به احتمال قوی کاهش نیز پیدا کرده است.
براساس سیاست های عدم تمرکز و حمایت از مناطق بخشی از اعتبارات در اختیار واحدهای استانی و وظایف و برنامه های حاکمیتی که از پوشش وسیعتری برخوردارند در سطح سازمان های ملی انجام می گیرند. مقایسه اعتبارات مصوب سال های ۸۸ لغایت۱۳۹۰ و لایحه بودجه ۹۱ نیز نشان دهنده تغییر سیاستی در تغییر کاهش سهمیه سازمان های اجرائی استانی و گرایش بیشتر دستگاه های ملی می باشد و تقریبا نسبت آنها طی این سال ها از ۵۵ درصد سهم استان ها (سال ۸۸ ) به ۴۵ درصد در لایحه ۹۱ تغییر یافته است . می توان گفت که در سال ۹۰ اعتبارات دستگاه های ملی نسبت سهم استانها اندکی فزونی یافته که در لایحه سال ۹۱ این تفاوت افزایش معنی داری یافته است.
البته درج مقادیر اعتبارات تملک دارایی و افزایش آنها در قوانین بودجه را نمی توان دلیلی بر توجه به فعالیت های عمرانی و گرایش و حمایت دولت از صرف اعتبارات برای سرمایه گذاری ها دانست زیرا مکانیزم تخصیص است که مقدار واقعی اعتبارات عمرانی را قابل بررسی و مقایسه می نماید. مقایسه مقادیر تخصیص یافته اعتبارات عمرانی نشان دهنده کاهش این گروه از اعتبارات طی سال های اخیر نسبت به سال های پیشین است. مقایسه اعتبارات پیش بینی شده در لایحه سال با اعتبارات مصوب سال های ۸۸ الی ۹۰ حاکی است که مقادیر اعتبارات از یک نظم و رویه مشخصی تبعیت نمی نماید، نظیر کاهش حقوق و مزایا یا سایر قسمت های سازمان تحقیقات در سال ۱۳۹۰ نسبت به سال ۸۸ و ۸۹ و جبران این نارسایی در سال ۹۱ که ممکن است تعبیر به رشد اعتبارات سال ۹۱ گردد.
– بسیاری از دستگاه های ملی که و ظیفه حاکمیتی را عهده دار می باشند اعتبارات پیش بینی شده در لایحه بخصوص در قسمت سایر اعتبارات تکافوی انجام این وظایف را از آنها ساقط می نماید. (نظیر سازمان حفظ نباتات، جنگل و مرتع، دامپزشکی، تحقیقات وزارت جهاد کشاورزی) رشدهای این سازمان ها در قسمت سایر هزینه ها در سال ۹۱ نسبت به سال ۹۰ و حتی سال های ۸۸ و ۸۹ قابل تامل است و حتی با احتساب تورم سالانه از اعتبارات سال قبل آنها نیز کمتر است.
– اجرای طرح های عمرانی ملی و نظارت و هدایت فنی طرح های عمرانی استانی از وظایف این دستگاه ها است که اجرای مطلوب آنها مستلزم برخورداری از اعتبارات کافی در قسمت سایر اعتبارات می باشد که عدم کفایت قطعا بر کیفیت اجرای طرح ها نیز اثرگذار خواهد بود.
– اعتبارات عمرانی بعضی از دستگاه ها افزایش یافته لیکن عدم افزایش سایر هزینه ها امکان اجرای مطلوب عملیات عمرانی را نامطمئن می سازد.
– انجام بسیاری از وظایف دستگاه های ملی نقش حاکمیتی دارد . نظیر کنترل امور قرنطینه نباتی و دام و طیور و یا انجام طرح های تحقیقاتی تنها با استفاده از اعتبارات هزینه ای بایستی انجام گیرد که عدم افزایش این اعتبارات امکان انجام مطلوب و مورد انتظار تحقق برنامه پنجم را فراهم نخواهد نمود.
– از همه مهمتر بخش کشاورزی با اعتبارات مصوب سال ۸۸ و سال های قبل از آن قادر به تحقق اهداف مورد انتظار برنامه چهارم در افزایش تولیدات اعم از طریق توسعه یا بهبود بهره وری نبوده و استمرار این رویه در سال های برنامه پنجم انتظار از تحقق اهداف متعالی آنرا از هم اکنون غیر متصور می سازد.
تشدید افول تحقیقات
حکم سند چشم انداز بر توسعه علم و فناوری برای کسب جایگاه اول در بین کشورهای منطقه و توسعه بر محوریت تولید دانش بنیان و الزام قوانین بالادستی بر محوریت توسعه تحقیقات در دسترسی به جهش منظور نظر چشم انداز در بخش کشاورزی و انتظار رشد سالانه ۷ درصدی که در برنامه پنجم توسعه در کنار وعد هها یی بر تقویت خوداتکایی و بعضا خودکفایی محصولات کشاورزی در کنار افزایش شاخص بهره وری آب و سایر الزامات مندرج در قانون مذکور مستلزم برخورداری از تحقیقات کشاورزی کارآمد می باشد. مروری بر اعتبارات منظور شده در لایحه ۹۱ و مقایسه آن با سال های ۸۸ و ۹۰ حاکی از رشد ۲۰۶ درصدی اعتبارات هزینه های جانبی و ۲۵۰ درصدی اعتبارات تملک دارایی ارقام لایحه نسبت به سال ۹۰ می باشد و نشان دهنده رشد ۵۸ درصد حقوق و مزایا می باشد که بنظر می رسد ناشی از بی مهری شدید سال ۹۰ سازمان فوق و جبران آن می باشد لیکن چنانچه مقادیر پیش بینی شده لایحه ۹۱ با اعتبارات مصوب سال های ۸۹ و ۸۸ مورد مقایسه قرار دهیم، ملاحظه می گردد که هزین ه ها ی جانبی مندرج در لایحه برای فعالیت تحقیقات نسبت به میزان مصوب سال ۸۸ میلیارد ریال(۶۶۷٫۴ میلیارد ریال) تنها حدود ۲۰ درصد رشد دارد و این مقایسه در مورد اعتبارات تملک دارایی نیز حاکی از کاهش ۴۰ درصدی است. و کل اعتبارات این سازمان ( ۳۴۸۲ ) در لایحه از کل اعتبارات مصوب سال ۸۹( ۳۷۸۳ ) کمتر و از اعتبارات سال ۸۸ (۳۱۴۸) تنها ۱۰٫۶ درصد افزایش دارد. لذا با این اعتبارات، کارآمدی تحقیقات در پشتیبانی علمی و فنی تولیدات کشاورزی، دام و طیور و حفاظت از منابع دور از انتظار بنظر میرسد.
سازمان جنگل ها،مرتع و آبخیزداری کشور
در برنامه پنجم تکالیف بسیاری برای حفاظت و احیای منابع طبیعی کشور پیش بینی گردیده در حالیکه در لایحه بودجه سال ۹۱ افزایش اعتبارات آن نسبت به سال های ۸۸ و ۸۹ و ۹۰ تنها در قسمت عمرانی افزایش قابل توجه دارد. حتی با پیش بینی تصویب و تخصیص صد در صد هزینه های جانبی اجرای عملیات عمرانی را با سوال مواجه می سازد زیرا این رشد نیز جبران هزینه های ناشی از تورم جاری کشور را نخواهد نمود و اجرای عملیات عمرانی را با سوال مواجه می سازد.
سازمان حفظ نباتات
مدیریت آفات، بیمار یها و علفهای هرز، قرنطینه نباتی و ارتقاء سطح سلامت محصولات از نقاط مورد تاکید تمام قوانین بالادستی از جمله قانون برنامه پنجم دولت است.
در این شرایط هزینه های جاری این سازمان ها نسبت به سال های ۸۸ و ۸۹ و ۹۰ افزایش قابل توجهی که در حد تورم جاری باشد را ندارد. لیکن بایستی توجه داشت که اعتبارات مصوب سال ۸۹ این سازمان نسبت به اعتبارات جاری سال ۸۸ آن تنها در حدود چهار درصد رشد داشته و اعتبارات تملک دارایی آن در سال فوق نسبت به سال ۸۸ کاهش ۲۰ درصدی داشته است . لذا در یک نگرش دوره چهار ساله مشخص می گردد که این سازمان مهم حتی در انجام وظایف جاری و متعارف خود با مشکلات جدی مواجه خواهد شد.
بهداشت دام
استقرار سامانه هوشمند مراقبت بیماری های دامی و هویت دار نمودن جمعیت دامی کشور با استقرار نمایندگی سازمان های تابعه، در کنار سلامت محیط و بهداشت دام وطیور و فرآورده های شیر و گوشت قرمز و سفید و تخم مرغ از تکالیف قانونی برنامه پنجم و وظایف حاکمیتی دو نهاد حاکمیتی اجرایی (سازمان دامپزشکی ) و تحقیقاتی (موسسه رازی) است. طی سال های گذشته و جاری تولیدات دام و طیور کشور با تهدیدات جدی بهداشتی و سرایت بیماری های خسارت زا مواجه شده است . نگرشی به اعتبارات دو نهاد مذکور حاکی از این مطلب است.
سازمان دامپزشکی
برای انجام ماموریت ها و وظایف محوله کارکنان آن تنها رشد ۴ درصدی در لایحه ۹۱ منظور شده است که با توجه به ترکیب نیروهای آن که عمدتا نیروهای تحصیل کرده با مدرک دکتری و تکنیسین می باشند به هیچ وجه کفایت نخواهد نمود . از طرفی مبلغ ۳۰۰ میلیارد ریال بابت خرید واکسن و انجام عملیات واکسیناسیون در لایحه سال ۹۱ منظور شده که چنین امری در گذشته وجود نداشته جدا از اینکه اصولا انجام این امر بایستی توسط دولت انجام گیرد یا با نظارت دولت افزایش اعتبار جانبی تکافوی انجام چنین امری را نخواهد داد و لذا بنظر میرسد کماکان شاهد استمرار نارسائی ها در امر مدیریت بیمار یهای دام و طیور کشور باشیم. اگرچه اعتبارات تملک دارایی پیش بینی شده در لایحه بودجه نسبت به اعتبارات مصوب سال ۹۰ نشان دهنده رشد نمی باشد.
موسسه رازی
با اعتبارات پیش بینی شده در لایحه سال ۹۱ برای انجام هزینه های پیش بینی شده این موسسه منحصر به فرد با رشد ۲۱ درصد رشد اعتباری نمی توان انتظار انجام فعالیت های تحقیقاتی و تولید انواع سرم و واکسن های انسانی و دام و طیور و داروهای دام و طیور را داشت. اگرچه اعتبارات تملک دارایی این موسسه نیز با کاهش ۱۸ درصدی مواجه گردیده است.
سازمان شیلات
اعتبارات این سازمان در سال ۸۸ معادل ۵۷۸ و در سال ۸۹ به ۴۹۳ کاهش و در سال ۹۰ با کاهش شدید به ۱۳۰ میلیارد ریال ( ۲۶ درصد سال قبل ) و در لایحه به میزان ۶۹۴ میلیارد ریال افزایش یافته که تنها ۲۰ درصد بیشتر از سال ۸۸ است و از این میان ۱۶ درصد آن ناشی از افزایش اعتبارات عمرانی است لذا مشخص است که این سازمان کماکان در فضای اعتباری سال ۸۸ بایستی فعالیت داشته باشد و معلوم نیست با چه ابزاری بایستی تعهدات برنامه را تحقق بخشد.
وزارت جهاد کشاورزی
رشد ۱۸ درصدی اعتبارات تملک دارایی در لایحه ۹۱ نسبت به مصوب سال ۹۰ با توجه به نرخ تورم، رشد قابل توجهی بنظر نمی رسد. لیکن چنانچه تقویت از محل ردیف ها کماکان استمرار داشته باشد شاید بتوان گفت در زمینه تملک دارائی ها با مقایسه سایر برنامه های بخش کشاورزی تا حدودی قابل توجه باشد .
اعتبارات جانبی که مشمول انجام فعالیت های پیش بینی شده برای اجرای طرح ها و پروژه ها و انجام سایر وظایف حاکمیتی می باشد تنها با رشد حدود ۵٫۷ درصدی مواجه است که از نظر مکانیزم مدیریت اجرایی همخوانی ندارد. زیرا اگرچه بعضی از طرح های پروژه ها با استفاده از خدمات بخش خصوصی، مشاور یا پیمانکاران قابل انجام است، لیکن نظارت فنی بر انجام این قبیل فعالیت ها در کنار بسیاری از وظایف دیگر این وزارتخانه نظیر برنامه ریزی فنی بمنظور حمایت از تولیدات محصولات زراعی یا دام و طیور و نظایر آن از وظایف جاری مدیران و کارشناسان فنی است و با محدود کردن اعتباری آنان اطمینان از تحقق مطلوب این ماموریتها کاهش می یابد. حتی اگر کوچک سازی دولت و برون سپاری مسئولیت ها هم مد نظر باشد، دولتها مشمول وظایف حاکمیتی نخواهند بود. ثانیا تعادل در کاهش و یا افزایش هزینه های جاری (حقوق و مزایا و سایر ) و تعادل هزینه های جاری و تملک دارائی ها بایستی وجود داشته باشد.
مروری مختصر به تکالیف مطرح در قانون پنجم برای بخش کشاورزی نظیر نیل به خود کفایی در تولید محصولات اساسی کشاورزی و دامی نظیر گندم، جو، ذرت، برنج، دانه های روغنی، شکر، گوشت سفید و قرمز، شیر و تخم مرغ، گسترش کشاورزی صنعتی و دانش بنیان، فراهم نمودن زیر ساخت های تقویت امنیت غذائی و ارتقاء ارزش افزوده بخش کشاورزی بر مبنای ملاحظات توسعه پایدار سالانه به میزان هفت درصد مستلزم انجام اقدامات دامنه دار فنی وسیعی است. اگر فرض کنیم سالانه حداقل سیصد هزار هکتار از مزارع کشور تجهیز و نوسازی و لزوما زهکشی گردند و حداقل همین مقدار استقرار سیستم های آبیاری تحت فشار مدنظر باشد با توجه به پیشنهاد تقبل ۸۵ درصد این هزینه ها توسط دولت در لایحه و حداقل هزینه ۴۰ میلیون ریالی برای هر هکتار، نیاز اعتباری این دو فعالیت به تنهائی ۲۴۰۰۰ میلیارد ریال خواهد بود . این در حالی است که رقم پیش بینی شده ۱۲۴۲۶ میلیارد ریال است . با وجودی که تکلیف فعالیت های مورد نیاز نظیر برنامه های فنی حمایت از افزایش تولید محصولات مورد اشاره نظیر گندم، ذرت، دانه های روغنی، پنبه، شکر، انواع محصولات باغی، شیر، گوشت (قرمز و سفید) و نظایر آن اعتبارات قابل ملاحظه ای منظور گردیده است با احتساب آنها ارقام باقیمانده برای فعالیت های آب و خاک ناچیز بنظر می رسد، مگر اینکه نیازهای این گروه از فعالیت های اساسی در ردیف های خاصی منظور شده باشد.
فقر سرمایه گذاری
به استناد آمار بانک مرکزی، بخش کشاورزی در برنامه ها ی اول، دوم و سوم توسعه سهمی بین ۱۳ تا ۱۴ % در تولید ناخالص داخلی داشته و سهم تشکیل سرمایه به ارزش افزوده این بخش حدود ۱۰ % و همیشه کمتر از ۱۱ % بوده است.
براساس قیمت های ثابت ۱۳۷۶ بخش کشاورزی در برنامه اول توسعه سهم ۵% در تشکیل سرمایه ثابت ناخالص کشور داشته که این عدد در برنامه دوم به حد ۴% و در برنامه سوم نیز سهم ۴٫۵% در کل سرمایه گذاری داشته است.
با توجه به اینکه از سال ۱۳۸۲ بانک مرکزی آمار تشکیل سرمایه ثابت ناخالص را به تفکیک بخشی ارایه ننموده و تنها به ارایه اطلاعات تشکیل سرمایه ثابت ناخالص ملی اکتفا می کند از این رو میزان سرمایه گذاری در بخش کشاورزی در سال های برنامه چهارم به صورت دقیق قابل برآورد نیست در مورد وضعیت پیش بینی سرمایه گذاری در بخش کشاورزی در سال ۹۱ نیز به دلایلی چون روش میزان سهم آورده بانک ها یا روند سرمایه گذاری بخش خصوصی در گذشته نگرانی از استمرار کم توجهی به نیازهای اساسی این بخش به سرمایه کاملاَ محسوس می باشد.
این در حالی است که به علت عدم انجام سرمایه گذاری های مناسب و عدم دسترسی بخش کشاورزی به تکنولوژی های کارآمد هزینه تمام شده تقریباَ کلیه محصولات کشاورزی با افزایش بسیار مواجه می باشد و بدین ترتیب توان رقابتی خود را از دست داده اند و این امر امکان رقابت در صادرات را از تولیدکنندگان سلب خواهد نمود و تقاضای مصرف کنندگان داخلی نیز بعلت تاثیر افزایش قیمت ها امکان دسترسی به تولیدات بتدریج کاهش خواهد یافت که یا بایستی شاهد سوء تغذیه بیشتر بشویم و یا ناگریز با رویکرد واردات بایستی قیمتها را متعادل کرد.
*وزیر اسبق کشاورزی
/۳۱۳۱
دانلود
خبرآنلاین