«نقد مجلس از درون»

ارائه طرح استیضاح وزیر ورزش و جوانان در مجلس در حالیکه موضوع ورزش در شرایط حاضر دغدغه و مشکل اصلی کشور نیست و همچنین بازپس گیری امضاء توسط برخی طراحان بهانه ای دست داد تا به برخی زوایای فعالیت مجلس و نمایندگان محترم بپردازیم.

نهاد قانون گذاری و تقنین هم در متون دینی ما و هم در نظریه مردم سالاری نوین که چندین قرن است سرلوحه عمل نظام های سیاسی است دارای چنان جایگاه محکم و بلندی است که جایی برای سخن گفتن نمی گذارد. نهضت مردم سالاری در ایران نیز در طول بیش از یکصد سال گذشته در برهه های حساس حول محور قانون گذاری، مجلس و نمایندگان ملت رقم خورده است و چنانچه صفحات این تاریخ را ورق بزنیم دوره های درخشان تاریخ مبارزات ملت ایران در سایه مجلسی قوی و مقتدر شکل گرفته است. این واقعیتی است که به خوبی در سخنان جناب آقای دکتر لاریجانی رئیس فاضل مجلس شورای اسلامی در دیدار امسال نمایندگان با رهبر معظم انقلاب نیز بیان شد.

اصول هفتاد و سوم تا نودم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که ثمره مبارزات و رشادتهای فراوان طی دهه های متمادی است نیز به خوبی مقام رفیع مجلس را در ساختار سیاسی کشور نمایان می کند تا آنجا که تا اندازه ای یک نوع نظام پارلمانی را از ساختار سیاسی ما در اذهان تداعی می نماید.

با این مقدمه پاسداشت نهاد قانون گذاری به تعبیری ارج گذاشتن به قانون محوری و ارزش نهادن به ثمره مبارزات آزادیخواهانه بیش از یکصد ساله ملت ایران و احترام به دستاوردهای انقلاب اسلامی و ارزشهای نظام اسلامی است و وظیفه ای است که ضمن حفظ اصل تفکیک قوا (که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به نوعی درج شده است) بر عهده همه دستگاهها در قوای سه گانه و همه آحاد ملت ایران است.

حفظ اعتبار و استقلال مجلس در عین حال بیش از همه بر عهده اعضای شکل دهنده آن یعنی نمایندگان ملت است. از این روست که در متن سوگندنامه در اصل شصت و هفتم قانون اساسی نمایندگان تعهد می نمایند پاسدار حریم اسلام و نگهبان دستاوردهای انقلاب و نظام اسلامی باشند و با حفظ امانت و تقوا به استقلال و اعتلای کشور و حقوق ملت پایبند باشند و استقلال کشور و آزادی و مصالح مردم را سرلوحه کار خویش قرار دهند.

به این ترتیب چارچوب انجام وظیفه نمایندگان و مسیر عمل آنان به خوبی در این سوگند‌نامه تبیین شده است. متاسفانه در سالهای اخیر هر از چند گاه جایگاه و شأن مجلس در کشور ما مورد خدچه قرار گرفته و زیر سوال رفته است چنانکه در مواقعی از مجلس مقتدری که مورد نظر ملت و نظام اسلامی و قانون اساسی است فاصله گرفته است.

زیانهایی که مجلس دیده است و نقش هایی که مورد انتظار بوده و نیافریده است از دو زاویه درون مجلس و برون مجلس قابل تحلیل و بررسی است. در این مقال عواملی که خارج از مجلس هر از چند گاه درصدد تضعیف نهاد قانون گذاری و قانون محوری بر می آیند مورد بحث نیست و پیکان توجه معطوف به برخی عملکردهاست که از درون مجلس به شأن و اعتبار آن ضربه می زند و برخی ضرورتها که برای کارآمدی بیشتر پارلمان و بهره گیری از ظرفیتهای آن می بایست لحاظ شود.

اندوخته های اندک حقیر به عنوان دانش آموز علوم سیاسی و روابط بین الملل و همچنین تجربه دو دوره نمایندگی مردم نشان می دهد اقتدار و جایگاه مجلس شورای اسلامی بیش از هر عامل دیگری به نوع عمل مجلس وابسته است و این مهم اقتضا می کند که مجلس شورای اسلامی که هم اکنون در آغاز دوره نهم قرار دارد موارد زیر مورد توجه و نظر قرار گیرند.

۱٫    دقت در استفاده از ابزارهای نظارتی؛ سوال، تذکر، استیضاح و تحقیق و تفحص از جمله ابزارهایی هستند که نقش نظارتی نمایندگان را عینیت می بخشند و این امکان را می دهند که نمایندگان غفلت یا انحراف احتمالی مجریان را از قانون مورد توجه و بررسی قرار دهند. این موارد ابزارهای قدرت مجلس هستند و بهره‌گیری شایسته از آنها هم به قوه مجریه در انجام وظایفش کمک می‌نماید و هم به ارتقاء شأن و جایگاه مجلس می انجامد.

در عین حال استفاده ابزاری از سوال و استیضاح برای سایر اهداف یا مثلاً تغییر فلان مدیرکل در استان یا فلان رئیس اداره در شهرستان هم باورپذیری جامعه سیاسی را به ابزارهای نظارتی مجلس تضعیف می نماید و هم از شأن و اعتبار مجلس در چشمان دولت و مردم می کاهد.
علاوه بر این زمینه ای فراهم می نماید که سوال و استیضاح وجه المصالحه برای درخواستهای ناچیز شود و در موارد زیادی منجر به پس گرفتن سوال یا عقب نشینی از امضا برای استیضاح شود.

تردیدی نیست که اصل بر تعامل با مجریان و پیگیری امور در این چارچوب است در عین حال بهره گیری قاطع از ابزارهای نظارتی در موارد لازم نیز به نفع کل نظام سیاسی کشور است.

در زمینه تحقیق و تفحص نبود ساز و کار لازم موجب شده است که عموم موارد به سرانجام مشخصی نرسد. به نظر می رسد دیوان محاسبات ابزار مناسبی برای اجرایی نمودن این مهم است.

۲٫    تنقیح قوانین و پرهیز از انباشت قانون؛ تردیدی نیست که عمده ترین وظیفه مجلس تصویب قانون است و تصویب قانون محکم و خوب منوط به این است که خلاء های قانون گذاری شناسایی و با لحاظ مجموعه قوانین موجود به وضع قانون جدید اقدام شود. به این ترتیب قوانین محکم و غیرمتناقض شکل می گیرد و از انباشت قوانین مشابه جلوگیری می شود.
متاسفانه در ساختار کنونی مجلس این مهم چنانکه باید انجام نمی پذیرد. در اقدامی سازنده و برای جبران این خلاء در مجلس هشتم معاونت تنقیح قوانین شکل گرفت اما چنانکه باید نقشی در تنقیح قوانین پیش از ارائه طرح ها و لوایح ایفا نمی نماید.
بنا به گزارشهای مستند در طول سالهای گذشته چندین برابر کل تاریخ قانون گذاری در ایران قانون وضع شده است در عین حال به سختی می توان نمونه های زیادی از مجموعه قوانین مستحکم مصوب طی سالهای اخیر برشمرد.بهره گیری از نظر کارشناسان و اساتید فن در مراحل مقدماتی تصویب قوانین امری ضروری می نماید.

۳٫    پرهیز از ارائه طرحهای دو فوریتی؛ بر اساس آئین نامه مجلس شورای اسلامی نمایندگان می‌توانند در صورت وجود ضرورت و فوریت طرحهای دو فوریتی ارائه نمایند و این طرحها یک ساعت پس از چاپ و توزیع میان نمایندگان در دستور صحن علنی قرار داده می شوند و فوریت آنها به رای گذاشته می شود و در کمتر از سه روز نیز محتوای طرح در دستور کار مجلس قرار می گیرد.

در حالیکه در قانون نیز طرح دو فوریتی برای حالت استثناء و شرایط فوت فرصت پیش‌بینی شده متاسفانه هم اکنون ارائه طرحهای دو فوریتی در مجلس به یک اصل و رویه تبدیل شده است. به این ترتیب طرحهای فراوانی ارائه می شود که نمایندگان فرصت آشنایی با محتوای آن را نیافته اند و نتیجه اینکه در برخی موارد که در ماههای اخیر نیز رخ داده است فوریت طرح تصویب و بعد در کمال تعجب و تناقض کلیات آن ردّ و از دستور کار مجلس خارج می شود.

در مواردی ارائه اینگونه طرحها در مجلس هشتم مسئله ساز شده و به شأن و اعتبار مجلس نزد افکار عمومی صدمه زد که از آن جمله می توان به طرح دو فوریتی «استفساریه ماده ۷۱ قانون خدمات مدیریت کشوری» اشاره کرد که طرح آن نه ضرورتی داشت و نه فوریتی و از آن به حقوق مادام العمر برای نمایندگان تعبیر شد و پس از هزینه زیاد برای مجلس اصل آن ماده لغو شد.

مورد دیگر طرح دو فوریتی شرایط کاندیداتوری مجلس در سال ۱۳۹۰ بود که به علت عجله در تنظیم و تناقضات موجود آن مدت زیادی بدون نتیجه وقت مجلس را گرفت.به نظر می رسد اصلاح آئین نامه در زمینه ارائه طرحهای دو فوریتی ضرورتی اجتناب ناپذیر است.

۴٫    پرهیز از امضای هر طرح، بیانیه و نامه ای؛ طبق فرموده بنیانگذار ج.ا.ایران امام راحل (ره) نمایندگان عصاره فضایل ملت هستند و بر همین اساس هر گونه تصمیم، رأی، نظر و امضای آنان باید تبلور اراده ملت باشد. این مهم اقتضا می نماید که نمایندگان در هر گونه امضای خویش پای هر ورقه یا طرحی کمال دقت را بنمایند و بدون مطالعه حاضر به امضای هیچ متنی نشوند.
امانت و تقوی که در سوگندنامه یاد کرده ایم و همچنین جسارت و شجاعتی که لازمه کار نمایندگی ملت است و عموم نمایندگان از آن برخوردارند اقتضا می کند که تحت هیچگونه فشار و یا رو دربایستی نیز تن به امضا ندهیم.

متاسفانه در موارد زیادی شاهدیم نماینده ای که امضایش پای طرحی است در مجلس در مخالفت با آن طرح نطق می کند! یا پای بیانیه یا تقدیر و تشکری را امضا می کند که پس از بروز عوارض و هزینه های آن برای مجلس از آن تبری می جوید.
معلوم نیست مجلس چه وظیفه ای دارد که هر روز گروهی از نمایندگان برای تقدیر و تشکر از جایی یا شخصی اقدام کنند. در بسیاری موارد این امضاها ابزار رسیدن اشخاص یا افرادی به منافع شخصی و گروهی است.

۵٫    جمع میان منافع ملی و نیازهای منطقه ای؛ تردیدی نیست یکی از وظایف اصلی نمایندگان رسیدگی به مشکلات حوزه انتخابیه و جذب امکانات برای آن است و بخش قابل توجهی از وقت نمایندگان نیز صرف رسیدگی به این امور می شود. این مهم زمانی به خوبی سامان می‌یابد که مرزهای منافع ملی و مصالح کلی مردم و نظام مورد توجه باشد. «وفاق اجتماعی» در انجام امور جوامع و «حفظ مصلحت کل» در امور سیاسی و دولت داری دو اصلی است که می بایست همیشه مدنظر همه کارگزاران باشد. از این رو مجلس ضمن حفظ اقتدار و انجام وظایف خود در چارچوب مصالح کلی کشور عمل می نماید و نمایندگان نیز می بایست میان مسئولیت های ملی خویش و وظایف بخشی و مرتبط با حوزه انتخابیه وفاق ایجاد نمایند و اجازه ندهند در برخی موارد مصالح کلی و منافع ملی قربانی اهداف بخشی شوند.
   
۶٫    چاره جویی برای خلاء احزاب؛ وجود احزاب قوی و ریشه دار از جمله ملزومات اصلی ساز و کار پارلمانی است. متاسفانه احزاب قوی، پایدار و تاثیرگذار در نظام سیاسی ما وجود ندارند و ائتلاف ها، دسته جات و گروه بندی ها عموماً ناپایدار، غیر منسجم و فصلی و موسمی هستند. در چنین شرایطی وظیفه سنگین و تقریباً غیرممکنی بر دوش نمایندگان قرار می گیرد. نماینده ای که بخش عمده ای از دغدغه های ذهنیش را مشکلات حوزه انتخابیه شکل می دهند و لحظه ای او را به خود وا نمی گذارند در طول روز و در صحن علنی مجلس مجبور است در مورد طرحها و لوایح مختلف با موضوعات متنوع و ناهمساز تصمیم‌گیری کند در حالیکه امکان ندارد در همه آن زمینه ها متخصص و کارشناس باشد.

نبود پشتوانه حزبی و کارشناسی کار را دشوار می نماید و به یک نوع کار هیئتی و لحظه‌ای سوق می دهد. در چنین شرایطی وظیفه سنگینی بر دوش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی قرار دارد که با تحقیق و بررسی پیشینی به یاری نمایندگان در زمینه رای مثبت یا منفی به کلیات و مواد طرح ها و لوایح بشتابد.

مرکز پژوهش ها با پرهیز از سیاسی کاری در تهیه گزارشها و جلب اعتماد همه نمایندگان و همچنین با تهیه به موقع و در دسترس قرار دادن دیدگاه هایش برای نمایندگان در این زمینه می تواند رسالت مهمی ایفا نماید.

۷٫    تقویت فعالیت کمیسیون ها؛ نقطه ثقل فعالیت مجلس در کشور ما صحن علنی مجلس است. تکرار جلسات صحن علنی و امکان موافقت، مخالفت، پیشنهاد اصلاح و حذف توسط نمایندگان در حالیکه گزارش مستقیم جلسات علنی از رادیو پخش می شود و همچنین مورد توجه خبرنگاران و رسانه هاست موجب شده است صحن علنی فعالیت کمیسیون ها و فراکسیون‌ها را تحت‌الشعاع قرار دهد.
از سوی دیگر اشتغالات فراوان نمایندگان و نبود انگیزه های کافی موجب می شود کمیسیون ها که مهمترین نقش را در پی ریزی و تدوین ساز و کارهای قانونی و نظارتی دارند چندان مورد توجه نباشند.

این در حالی است که در عموم کشورهای دنیا جلسات علنی مجلس فقط برای نهایی کردن قوانین و adupt کردن (تائید) تصمیمات است.
بر اساس بررسی بعمل آمده هیچ مجلسی در دنیا حتی مجالس نظامهای سیاسی پارلمانی به اندازه مجلس شورای اسلامی دارای جلسات علنی نیست.این واقعیت موجب می شود که در بسیاری موارد تصمیمات مجلس شتابزده گرفته شود و از اتقان و استحکام کافی برخوردار نباشد.

۸٫    توجه به تخصص و کارشناسی؛ در هر دوره مجموعه ای از کارشناسان و متخصصین در حوزه‌های مختلف وارد مجلس شورای اسلامی می شوند. بهره برداری از تخصص های آنان در کار مجلس شورای اسلامی ضرورتی اساسی است که ظرفیت های مجلس را افزایش می دهد. برخی از نمایندگان در ابتدای ورود به مجلس تحت تاثیر فضای متفاوت ابتدای شکل گیری مجلس به کمیسیون ها، فراکسیون ها و هیئت های مختلفی وارد می شوند که چندان با دانش و تخصص آنان سازگار نیست. از سویی دیگر تجربه های اجرایی انباشته و دانش و تخصص فراوانی در میان برخی از نمایندگان مغفول می ماند.

به نظر می رسد که مجلس در زمینه شکل گیری ساختار کمیسیونی و داخلی مجلس می‌تواند با تامل عمل نماید و به نمایندگان فرصت بیشتری برای آشنایی با فضای نهاد قانون‌گذاری بدهد. از سوی دیگر بر عهده هیئت رئیسه است که سامانی ایجاد نماید که از تخصص و تجربه نمایندگان که بسیاری از آنان از اساتید برجسته دانشگاه و مقامات اجرایی و وزیران کشور بوده اند بهره برداری شود.
۹٫    وظایف هیئت رئیسه؛ ماده ۲۳ آئین نامه مجلس شورای اسلامی وظایف روشنی به عهده هیئت رئیسه مجلس شورای اسلامی گذاشته است. در بند یازده این ماده وظیفه حفظ شأن و اقتدار مجلس نیز بر عهده آنان گذاشته شده است و رعایت موارد فوق الذکر می تواند به میزان زیادی شأن و جایگاه مجلس را محفوظ بدارد.
هیئت رئیسه ضمن پرهیز از اشتغال کامل به امور روزمره می بایست نقش قوه عاقله مجلس را ایفا نماید و ضمن حفظ استقلال نمایندگان در ساماندهی قانون گذاری و نظارت به نمایندگان مساعدت نماید.

اگر نواب رئیس و اعضای هیئت رئیسه به همان اندازه که دغدغه انتخابات هیئت رئیسه را در طول اردیبهشت و خرداد هر سال دارند دغدغه حفظ شأن، اقتدار و کارآمدی مجلس را نیز در طول سال با خود همراه نگاه می داشتند، خروجی فعالیت مجلس متفاوت از شرایط کنونی بود.
۱۰٫    تصمیمات و ساختارهای فصلی؛ عدم استمرار و فصلی بودن ساختارها و تصمیم ها از نقایص کار مجلس است. به عنوان نمونه شکل گیری فراکسیون ها در مجلس را می توان نام برد. در ابتدای کار مجلس فراکسیون های فراوانی شکل می گیرد که نشان می دهد هم تصور صحیحی از کار فراکسیون وجود ندارد و هم ساز و کار صحیحی برای این منظور شکل نگرفته است. پس از مدتی نیز عموم این فراکسیون ها به فراموشی سپرده می شوند و تنها اسمی از آنها می ماند.

در بخش قانون گذاری نیز می توان به طرح هایی اشاره کرد که در زمینه انتخابات مجلس و ریاست جمهوری در مجلس ارائه می شود. این طرح ها عموماً در سال انتخابات مطرح می‌شوند و همین نگاه موسمی و فصلی موجب می شود که بی سرانجام بمانند یا در صورت تصویب با تغییرات زودهنگام مواجه شوند.

ارائه طرح ها و پیشنهادهای فراوان موسمی هم وقت عمده ای را از مجلس می گیرد و هم وقتی برای پرداختن به مشکلات اساسی کشور و طراحی قوانین متقن در آن زمینه ها نمی‌گذارد.

در این زمینه نیز هیئت رئیسه و ترکیبی از روسای کمیسیون ها می توانند یاری دهنده باشند. کمیسیون های اصلی مجلس نیز که عمدتاً در موسم انتخابات فعال می شوند به جاست توجه ویژه ای به تاثیرگذاری در روند توسعه کشور از طریق وضع قوانین پایدار بنمایند.

شرط انصاف نیست اگر یادآور نشوم که بسیاری از موارد فوق دغدغه رئیس محترم مجلس نیز در دوره هشتم بوده است و امید است با توجه بیشتر ایشان و یاری نمایندگان ساز و کار انجام این اصلاحات به سرعت فراهم گردد.

دانشیار روابط بین الملل در دانشگاه تهران